Лейла Махметова,
директор департамента экологического права
ТОО «Юридическая фирма GRATA»
Зарина Маликова,
юрист департамента экологического права
ТОО «Юридическая фирма GRATA»
В настоящее время в Казахстане продолжается обсуждение проекта нового Экологического кодекса РК, проект которого опубликован по состоянию на 14 октября 2019 года (далее – «Проект Кодекса»).
Общеизвестно, что правое регулирование отношений в сфере охраны окружающей средынапрямую влияет как на качество жизни граждан, так и на инвестиционную привлекательность государства. Действующее законодательство содержит множество жестких требований, которые серьезно усложняют ведение бизнеса в стране, но, в то же время, остаются неэффективными и с экологической точки зрения. За время существования действующего кодекса в него было внесено более 70 изменений, что говорит о его низкой эффективности и несоответствии современным реалиям.
Проект Кодекса привносит кардинальные изменения в правовое регулирование экологических аспектов. Ниже приводится анализ и описание ключевых новаций, призванных в значительной мере повысить экологическую эффективность законодательства нашего государства.
- НОВОВВЕДЕНИЯ В ЧАСТИ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ РАЗРЕШЕНИЙ
В настоящее время природопользователи вправе получить как комплексное экологическое разрешение, так и специальное разрешение на эмиссии в окружающую среду. Однако комплексное экологическое разрешение не пользуется должным спросом у природопользователей, т.к.оно выдается при условии внедрения наилучших доступных технологий и соблюдения технических удельных нормативов эмиссий. Крупные предприятия, которые являются основными природопользователями в РК, были построены в советское время, либо в начальные годы приобретения независимости. Таким образом, применение современных наилучших доступных технологий является для них экономически нецелесообразным, следовательно, гораздо легче получить разрешение на эмиссии в окружающую среду с определенным лимитом эмиссий.
В Проекте Кодекса прослеживается общая тенденция, которая предусматривает усиление контроля над крупными природопользователями, доля эмиссий которых составляет 80% от общего объема эмиссий[1], а также активное стимулирование внедрения новейших экологически чистых технологий на крупнейших предприятиях. Комплексное экологическое разрешение должно стать инструментом такого контроля и стимулирования. Во исполнение данных целей в Проекте Кодекса предусмотрено обязательное получение комплексного экологического разрешения для строительства и эксплуатации объектов I категории. К объектам I категории относятся проекты, оказывающие значительное вредное воздействие на окружающую среду. Именно к объектам I категории будет отнесена большая часть недропользователей и иные крупные производственные предприятия.
Комплексное экологическое разрешение, предусмотренное Проектом Кодекса, будет включать в себя значительный перечень компонентов, которые в действующем законодательстве представляют собой обособленные разрешительные процедуры. В частности, в Комплексное экологическое разрешение войдут:
- сведения о его обладателе (операторе), объекте и осуществляемых на нем видах деятельности;
- срок действия комплексного экологического разрешения;
- экологические условия осуществления деятельности, включая технологические нормативы, нормативы эмиссий в окружающую среду; нормативы допустимых физических воздействий на окружающую среду; лимиты накопления отходов, лимиты захоронения отходов (при наличии собственного полигона);лимиты на специальное водопользование в соответствии с Водным кодексом Республики Казахстан, в случае если деятельность включает специальное водопользование; мероприятия по повышению энергоэффективности и энергосбережению; программу управления отходами и ряд других требований.
Таким образом, Проект Кодекса активно стимулирует переход природопользователей к применению наилучших доступных техник.
Операторам объектов II категории предоставлено право выбора между получением комплексного экологического разрешения и экологического разрешения на воздействие. Согласно Проекту Кодекса, экологические разрешения на воздействие будут выдаваться на срок до 10 лет.
Проект Кодекса освобождает от получения экологических разрешений природопользователей, объекты которых относятся кIII или IV категории. Природопользователи, имеющие объектыIII категории, обязаны представлять декларацию о воздействии на окружающую среду (далее – «Декларация») в местный исполнительный орган.
Декларация будет предоставляться до начала деятельности, а также в случаях и подлежит повторному представлению в случаях существенного изменения технологических процессов, качественных и количественных характеристик выбросов, сбросов загрязняющих веществ и стационарных источников, а также отходов.
Для операторов объектов IV категории обязанность получения экологического разрешения и подачи декларации о воздействии на окружающую среду не предусмотрена.
- РЕФОРМИРОВАНИЕ ПРОЦЕДУРЫОЦЕНКИ ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ
Одним из ключевых изменений Проекта Кодекса стала процедура оценки воздействия на окружающую среду, являющаяся обязательной при реализации проектов, связанных с воздействием на окружающую среду (далее – «ОВОС»). В процессе применения действующего Экологического кодекса был выявлен ряд недостатков в процедуре ОВОС:
-применение одних и тех же процедур к объектам, способным оказать различное воздействие на окружающую среду (как серьезное, так и незначительное),
— отсутствие исследований, направленных именно на конкретные существенные воздействия на окружающую среду, зависящие от особенностей намечаемой деятельности и места ее осуществления;
— слабые механизмы реализации права общественности на участие в процедуре ОВОС, а также
— пробелы в части оценки трансграничных воздействий на окружающую среду.
Проект Кодекса предусматривает два перечня видов намечаемой деятельности:
- перечень видов намечаемой деятельности, для которых проведение ОВОС является обязательным;
- перечень видов намечаемой деятельности, для которых проведение процедуры скрининга является обязательным.
В первый перечень включены виды деятельности, которые, как правило, оказывают существенное воздействие на окружающую среду в силу характера производства (например, добыча природных ресурсов при определенных условиях; некоторые нефтеперерабатывающие предприятия и др.). Для этих видов деятельности проведение ОВОС обязательно в любом случае.
Во второй перечень входят виды деятельности, которые могут оказывать существенное воздействие на окружающую среду, и поэтому необходимость проведения оценки их воздействия на окружающую среду определяется по результатам скрининга воздействий намечаемой деятельности. К таким видам деятельности Проект Кодекса относит, к примеру, любые работы по старательству при определенных условиях, бурение геотермальных скважин на глубину 200 метров и более, сооружения для использования ветровой энергии для производства электроэнергии с высотой мачты, превышающей 50 метров (ветровые мельницы).
Скрининг воздействий намечаемой деятельности представляет собой анализ заявления, поданного лицом, намеренным осуществлять деятельность, включенную во второй перечень, либо изменить показатели этой деятельности. Согласно Проекту Кодекса, скрининг будет проводиться уполномоченным органом в области охраны окружающей среды с учетом замечаний и предложений заинтересованных государственных органов и общественности.
Другим важным нововведением Проекта Кодекса является определение сферы охвата ОВОС – определение степени детализации и видов информации, которая должна быть собрана и изучена в ходе ОВОС, методов исследований и порядка представления такой информации в отчете о возможных воздействиях. Определение сферы охвата, так же, как и скрининг, будет проводиться уполномоченным органом в области охраны окружающей среды на основании заявления о намечаемой деятельности с учетом замечаний и предложений заинтересованных государственных органов и общественности.
Определение сферы охвата позволит инициатору намечаемой деятельности и разработчикам ОВОС сосредоточиться на изучении именно тех воздействий, которые характерны для данной деятельности в силу ее особенностей, а также особенностей места ее осуществления. Кроме того, процедура определения сферы охвата должна будет способствовать выбору наиболее эффективных методов исследований.
Получив заключение об определении сферы охвата, инициатор намечаемой деятельности должен будет организовать составление отчета о возможных воздействиях. Для составителей отчета Проект Кодекса предусматривает обязательное наличие лицензии на выполнение работ и оказание услуг в области охраны окружающей среды.
Проект отчета о возможных воздействиях будет проходить общественные слушания, а также обсуждение на заседании экспертной комиссии – консультативно-совещательного органа, который будет создаваться уполномоченным органом в области охраны окружающей среды. После этого уполномоченный орган в области охраны окружающей среды вынесет заключение по результатам ОВОС – документ, закрепляющий условия, при соблюдении которых намечаемая деятельность признается допустимой.
В заключении по результатам ОВОС может быть установлено обязательное требование о проведении после проектного анализа, т.е. анализа фактических воздействий реализации намечаемой деятельности на окружающую среду в целях подтверждения ее соответствия отчету о возможных воздействиях и заключению по результатам ОВОС.
Следует также отметить, что Проект Кодекса в части, касающейся ОВОС, был разработан с учетом норм Конвенции о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, совершенной в Орхусе (Дания) 25 июня 1998 года, а также Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, совершенной в Эспо (Финляндия) 25 февраля 1991 года. Казахстан является стороной обеих конвенций и несет обязательства по их исполнению.
- ИЗМЕНЕНИЯ В СФЕРЕ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ.
Серьезные изменения предусмотрены и в сфере обращения с отходами.
На наш взгляд, к наиболее важным изменениям относятся следующие.
- Введение понятия «накопление отходов» вместо «временного хранения отходов», которое закреплено в действующем Экологическом кодексе. В отличие от временного хранения отходов, накопление отходов включает временное складирование отходов не только в месте их образования, но и на объекте, где они будут подвергнуты операциям по удалению или восстановлению. Таким образом, правом накопления отходов смогут воспользоваться не только лица, деятельность которых привела к их образованию, но и субъекты, которые приняли отходы на свои объекты для их удаления или восстановления.
- Закреплено и раскрыто понятие «сбор отходов» -деятельность по организованному приему отходов от физических и юридических лиц специализированными организациями в целях дальнейшего направления таких отходов на восстановление или удаление. Лица, осуществляющие операции по сбору отходов, обязаны обеспечить раздельный сбор отходов в соответствии с требованиями, которые предусмотрены Проектом Кодекса, а также будут предусмотрены уполномоченным органом в области охраны окружающей среды. В частности, в соответствии с Проектом Кодекса, обязателен раздельный сбор отходов по следующим фракциям: 1) «сухое» (бумага, картон, металл, пластик и стекло); 2) «мокрое» (пищевые отходы, органика и иное).
- Закреплены и раскрыты понятия «транспортировка», «восстановление», «удаление» отходов, «вспомогательные операции при управлении отходами». Ключевыми элементами в определениях этих понятий является следующее: 1) транспортировка осуществляется при помощи специализированных транспортных средств; 2) восстановление отходов включает их переработку, утилизацию, а также подготовку к повторному использованию (проверку состояния, очистку и (или) ремонт); 3) уполномоченным органом в области охраны окружающей среды будет утвержден перечень операций по восстановлению и удалению отходов; 4) к вспомогательным операциям относятся сортировка и обработка отходов.
- Четко сформулирован ряд принципов государственной экологической политики в области управления отходами, в том числе новый «принцип ответственности образователя отходов». Этот принцип раскрывается следующим образом: «Субъекты предпринимательства, являющиеся производителями продукции, несут ответственность за обеспечение надлежащего управления отходами, образованными при производстве такой продукции, на всем протяжении их жизненного цикла с момента образования до восстановления и (или) удаления в порядке и на условиях, установленных настоящим Кодексом».
- Виды отходов, которые могут прекратить статус отходов и перейти в категорию готовой продукции или вторичного ресурса, будут предусмотрены перечнем, утвержденным уполномоченным органом в области охраны окружающей среды.
- Предпринимательская деятельность по выполнению работ (оказанию услуг) по переработке, обезвреживанию, утилизации и (или) уничтожению опасных отходов потребует получения лицензии на выполнение работ и оказание услуг в области охраны окружающей среды. Однако на выполнение указанных работ предпринимателями в отношении отходов, образованных в их деятельности, требование об обязательном получении лицензии распространяться не будет.
- Субъекты предпринимательства, планирующие или осуществляющие предпринимательскую деятельность по сбору, сортировке и (или) транспортировке отходов, восстановлению и (или) уничтожению неопасных отходов, должны будут подать уведомление о начале и прекращении деятельности в уполномоченный орган в области охраны окружающей среды в порядке, установленном Законом Республики Казахстан «О разрешениях и уведомлениях».
Перечисленные изменения, а также ряд других новых требований, в целом ужесточают правовой режим обращения с отходами, приводят его в соответствие с передовой зарубежной практикой и, в то же время, устраняют пробелы и коллизии, имеющиеся в действующем Экологическом кодексе РК.
****************************************************************************************
В целом Проект Кодекса привносит в правовое регулирование отношений в области охраны окружающей среды существенные изменения, направленные на устранение недостатков действующего законодательства с учетом передового зарубежного опыта и международных обязательств РК. С принятием нового Экологического кодекса РК связаны надежды на планомерное достижение благоприятного качества окружающей среды и повышение уровня жизни населения.
